我國的森林保險自1984年開始試點之初,受外部環(huán)境、技術基礎等多種因素影響,業(yè)務波動大,發(fā)展緩慢,甚至一度面臨停辦。2008年,國家提出全面推進集體林權制度改革,加快建立政策性森林保險制度,森林保險開始步入發(fā)展的快車道,保費補貼面積不斷擴大,覆蓋面迅速增長,林業(yè)經營者負擔有效減輕,為加快推進林業(yè)快速發(fā)展發(fā)揮了基礎保障作用。但是,受相關法律缺位、有效供需不足、政策支持乏力等條件制約,目前森林保險業(yè)務的發(fā)展仍在一定程度上滯后于林業(yè)發(fā)展對風險保障的巨大需求。
目前,森林保險運行中面臨諸多問題,首先就是法律法規(guī)缺位。森林保險起源于北歐的瑞典和芬蘭,日本開辦也較早。這些國家都先后頒布了相應的法律法規(guī),明確了森林保險的險種類比、性質、管理實體等,促使該業(yè)務穩(wěn)步增長。由此可見,健全的法律法規(guī)是確保森林保險業(yè)務發(fā)展的基礎條件。雖然我國1995年10月開始實施的《保險法》提出:“國家支持為農業(yè)服務的保險事業(yè),保險立法由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定!2009年5月,中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會等五部委聯(lián)合發(fā)布了《關于做好集體林權制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務工作的指導意見》,要求把森林保險納入農業(yè)保險統(tǒng)籌安排。但是,至今有關農業(yè)保險的相關法律法規(guī)仍未出臺,森林保險的性質、相應的政策沒有界定與明確,組織體系、經營規(guī)則、賠付方法等也缺乏法律規(guī)范。在實際操作中,因缺乏法律依據,保險公司只能參照《保險法》中有關商業(yè)保險的規(guī)定來辦理森林保險業(yè)務,對險種和承保風險的選擇,既具有較大的隨意性,又減少了保險的供應量。
其次,林業(yè)經營者風險意識淡薄,投保積極性不高。林業(yè)本身的高風險屬性決定了林業(yè)發(fā)展對保險存在巨大的潛在需求。事實上,在經濟發(fā)達林區(qū),森林保險已被相當一部分自主經營、自負盈虧的林業(yè)經營者所接受。但是,由于我國林區(qū)一般位于經濟欠發(fā)達地區(qū),林業(yè)生產正處于從傳統(tǒng)模式向市場化轉變的過程中,還有相當一部分林業(yè)經營者對森林保險的必要性認識不足,對森林保險的作用了解有限。不少林業(yè)經營者雖然知道林業(yè)生產有風險,但依然保有傳統(tǒng)觀念和僥幸心理,認為參加保險就會增加經營成本,如不出險保費就白交了。這種淡薄的風險意識和長遠風險預防理念的缺乏,導致一些林區(qū)對森林保險的需求一直不高。
再次,風險與效益不對等,導致森林保險供給不足。森林保險的保險標的分散,分布地域廣、生產周期長、災害多、突發(fā)性強,導致險企風險管理的難度增大,在巨災保險缺位的情況下,保險公司承辦森林保險的風險較高。同時,由于森林保險需求不明顯,保險公司投入的產品開發(fā)成本高,承保、理賠和風險管控工作強度大,使得開展森林保險的費用遠高于其他險種。此外,森林保險中還存在信息不對稱現(xiàn)象,容易產生嚴重的逆向選擇和道德風險,使得保險公司隨時面臨高監(jiān)督壓力和高賠付風險,經營效益不容樂觀。風險與效益的錯位與市場原理相悖,以盈利為目的的商業(yè)保險公司自然不愿意承保森林保險業(yè)務,導致森林保險產品類型單一,供給不足,遠不能滿足投保人保障多種自然災害風險的要求。
另外,政策扶持有限,也直接導致了森林保險外部推動力不足。森林保險具有明顯的準公益性和準公共品性質,因為除林業(yè)經營者外,整個社會都是森林保險的受益人。同時,森林保險的經營雖不排除個別年份有盈余,但從總體上看是虧損的。所以,在保險定位上,森林保險具有一定的政策性,無論從降低保險公司、投保人負擔的角度,還是從保障社會公益的角度,政府都應該承擔一定的扶持責任。目前,國家在一定程度上也意識到森林保險補貼的必要性,但具體的配套支持政策卻沒有真正形成;地方政府層面,通常把森林保險看作是保險公司自己的事,對林險的政策支持較少。
針對上述問題,筆者認為,加快發(fā)展森林保險發(fā)展,應從立法、宣傳、政策支持以及再保險等四方面著手。
全面而細致的法律法規(guī)是森林保險獲得良好發(fā)展的前提和保障。因此,要盡快制訂包括森林保險內容的《農業(yè)保險法》或專門的《森林保險法》,明確森林保險的經營主體、操作辦法和管理規(guī)則等,將森林保險納入法治化軌道,依靠法律機制保障森林保險的發(fā)展。
在法律的保障之外,還應從內提升林業(yè)經營者的保險意識。在全社會范圍內廣泛開展深入持久的森林保險宣傳教育工作,使廣大林業(yè)經營者對森林保險的性質、作用、重要性及投保和賠付方法有一個全面深入的了解,引導他們樹立風險意識,增強風險防范的主動性。當然,保險公司也要通過高效認真的服務,樹立良好的信譽與形象,提升群眾對森林保險的認同感。
同時,根據我國森林保險發(fā)展的實際情況,進一步完善政策支持制度尤為重要。當前迫切需要完善保費補貼制度,提高商品林保費補貼比例,降低林業(yè)經營者保費負擔;逐步完善稅收優(yōu)惠制度,在免征森林保險業(yè)務營業(yè)稅的基礎上,酌量減征其他稅費;建立森林保險補償基金,向保險公司提供一定比例的業(yè)務補貼,降低保險公司的經營成本;建立森林保險大災風險準備金制度,保險公司當年賠付超過既定限額部分,用風險準備金按一定比例進行補貼。
在上述工作同步推進的同時,構建森林保險再保險體系,分散保險公司的業(yè)務風險也不能忽視。筆者建議,本著節(jié)約成本的原則,委托現(xiàn)有的再保險機構承擔森林保險再保險業(yè)務,并由政府進行監(jiān)督管理并提供財政支持。對保險公司經營森林再保險業(yè)務的管理費用和營業(yè)費用給予一定的補貼,業(yè)務虧損按一定比例進行分攤,并按照保費總額逐漸增加支持比例。在合理確定國家負擔,由國家給予一定政策支持的基礎上,有效發(fā)揮市場作用,利用再保險市場轉移和分散風險。
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