國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出2015年底前試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度，為全面推行排污權(quán)有償使用和交易制度奠定基礎(chǔ)。據(jù)悉，2007年啟動(dòng)的這項(xiàng)試點(diǎn)工作已經(jīng)在天津、河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)省市區(qū)開展。

　　專家表示，該意見的出臺將奠定環(huán)境資源有價(jià)的理論基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場機(jī)制在污染物總量減排中的作用，有利于減小政府和企業(yè)節(jié)能減排壓力，提高環(huán)境資源的配置效率，降低社會平均治理成本，有效改善環(huán)境。

　　市場行為推動(dòng)環(huán)保治理

　　排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許的排放污染物種類和數(shù)量。排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場機(jī)制，建立合法的污染物排放機(jī)制，并允許該權(quán)利像商品一樣被買入賣出，通過買和賣，轉(zhuǎn)變環(huán)境資源無償使用的觀點(diǎn)，樹立環(huán)境資源的價(jià)值觀念。

　　當(dāng)前，推動(dòng)污染減排主要依靠行政手段，社會減排成本較高，減排成果難以持續(xù)鞏固。同時(shí)，企業(yè)每年只需繳納并不高的排污費(fèi)就可排污，導(dǎo)致出現(xiàn)眾多污染大戶污染成本低，環(huán)保投入不足等現(xiàn)象。

　　而排污權(quán)交易制度旨在使企業(yè)為自身利益調(diào)動(dòng)治污的積極性，治污從政府的強(qiáng)制行為變?yōu)槠髽I(yè)自覺的市場行為。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南說，對一些特定的行業(yè)企業(yè)而言，獲取排污權(quán)是其進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)的前提，甚至可以理解為生產(chǎn)要素的投入。一旦排污權(quán)核定并有償取得，排污單位就會十分珍惜這種環(huán)境資源，在市場的驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源的最優(yōu)配置。

　　環(huán)保部總量司副司長黃小贈(zèng)表示，排污權(quán)有償使用，涉及兩類企業(yè)。一是現(xiàn)有排污單位，意見明確，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，以及企業(yè)承受能力等，逐步實(shí)行有償取得，而不是一刀切，這給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進(jìn)試點(diǎn)工作。

　　二是對新改擴(kuò)建項(xiàng)目，排污權(quán)原則上都要以有償方式取得，這體現(xiàn)了更嚴(yán)格的管理要求，有利于促進(jìn)新建項(xiàng)目珍惜環(huán)境資源，采取先進(jìn)工藝技術(shù)和污染防治措施，減少污染物排放。

　　短期看，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)可能會面臨經(jīng)營的窘境;但從長遠(yuǎn)看，企業(yè)會因?yàn)榻?jīng)營壓力而主動(dòng)節(jié)能減排，進(jìn)而減輕社會節(jié)能壓力。

　　以浙江征收標(biāo)準(zhǔn)為例，對全國電力行業(yè)每噸二氧化硫、氮氧化物年征收有償使用費(fèi)1000元，30萬千瓦以上機(jī)組每度電增加成本2厘錢，占發(fā)電成本的0.6%。若將成本通過價(jià)格疏導(dǎo)到消費(fèi)市場，將助推CPI(居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù))提高0.02個(gè)百分點(diǎn)。對造紙行業(yè)每噸化學(xué)需氧量、氨氮年征收有償使用費(fèi)4000元，征收的排污權(quán)有償使用費(fèi)占行業(yè)總產(chǎn)值0.15%，助推CPI提高0.002個(gè)百分點(diǎn)。

　　排污權(quán)與排污費(fèi)不可相互替代

　　按照現(xiàn)有的排污收費(fèi)制度，企業(yè)要根據(jù)排放污染物的數(shù)量繳納排污費(fèi)。意見明確，有償取得排污權(quán)的單位，不免除其依法繳納排污費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)的義務(wù)。黃小贈(zèng)表示，對企業(yè)征收排污權(quán)有償使用費(fèi)和征收排污費(fèi)并不矛盾，不可相互取代。

　　黃小贈(zèng)說，企業(yè)購買排污權(quán)，反映的是占用環(huán)境資源的價(jià)值，基于占用的指標(biāo)量進(jìn)行征收。征收環(huán)節(jié)在前端，是對排污行為的前置約束，目的是推動(dòng)企業(yè)減少環(huán)境資源的占取，解決我國環(huán)境容量資源長期無價(jià)和低價(jià)使用的問題。

　　而排污費(fèi)是進(jìn)行污染補(bǔ)償，根據(jù)排污單位的實(shí)際排放量進(jìn)行征收，征收環(huán)節(jié)在后端，是對排污行為的末端約束。目的是推動(dòng)企業(yè)減少污染排放，增加環(huán)保資金用于支持重點(diǎn)減排項(xiàng)目建設(shè)。

　　業(yè)界擔(dān)心，征收排污權(quán)有償使用費(fèi)，占用了企業(yè)一定資金，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。黃小贈(zèng)表示，從短期來看，會增加企業(yè)一定經(jīng)營成本，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)，甚至可能破產(chǎn)。但從長遠(yuǎn)來看，這將迫使排污企業(yè)采用新技術(shù)、新設(shè)備，減少對排污權(quán)的占有，從而促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使企業(yè)在綠色發(fā)展中贏得生存機(jī)會和競爭能力，對企業(yè)和社會都是有利的。

　　實(shí)際上，意見明確有償使用費(fèi)統(tǒng)籌用于污染防治，如考慮試點(diǎn)企業(yè)采用先進(jìn)污染防治工程得到財(cái)政補(bǔ)助，加上企業(yè)減排措施形成的富余排污權(quán)可進(jìn)行二次交易帶來一定效益，試點(diǎn)對企業(yè)影響將更小。同時(shí)，意見提出的分期繳納、排污權(quán)抵押貸款等措施，將幫助減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　排污權(quán)交易受多重約束

　　排污權(quán)交易制度是否會造成部分地區(qū)排污權(quán)過于集中，導(dǎo)致局部環(huán)境質(zhì)量惡化?業(yè)內(nèi)出現(xiàn)這種擔(dān)憂。

　　專家表示，排污權(quán)交易要受總量控制和范圍管控，不會出現(xiàn)在某個(gè)區(qū)域內(nèi)排污權(quán)過于集中的情形。

　　意見指出，試點(diǎn)地區(qū)要嚴(yán)格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標(biāo)分解到基層，不得突破總量控制上限。同時(shí)要求排污權(quán)交易原則上在各試點(diǎn)省份內(nèi)進(jìn)行。涉及水污染物的排污權(quán)交易僅限于在同一流域內(nèi)進(jìn)行。環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到要求的地區(qū)不得進(jìn)行增加本地區(qū)污染物總量的排污權(quán)交易。

　　意見明確，要控制行業(yè)間排污權(quán)交易�；痣娖髽I(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易，工業(yè)污染源不得與農(nóng)業(yè)污染源進(jìn)行排污權(quán)交易。

　　“之所以控制交易范圍，是因?yàn)樵撝贫冗�在摸索，涉及內(nèi)容很多，需要試點(diǎn)研究�！鼻迦A大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授陳呂軍說，“目前交易的污染物，就空氣而言，僅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物3種污染物，由于每個(gè)行業(yè)實(shí)際排放的空氣污染物組分復(fù)雜，要做到跨行業(yè)交易較難�！�

　　排污權(quán)轉(zhuǎn)移還要受區(qū)域總量指標(biāo)、環(huán)評審批、排放標(biāo)準(zhǔn)等政策約束。同時(shí)，為了保證當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量，地方政府的污染治理計(jì)劃等各項(xiàng)環(huán)境管理要求也將對企業(yè)污染排放有約束作用。

　　雖然企業(yè)可以通過交易機(jī)制在市場上購買到排污權(quán)，但實(shí)際排放量還要受到國家和地方其他環(huán)境保護(hù)法定義務(wù)的制約。這些政策的共同作用，可以有效保證排放源當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量。(陸魚)

　　相關(guān)鏈接：國外排污權(quán)發(fā)展情況

　　美國是實(shí)施排污權(quán)交易政策最早也最成功的國家。早在20世紀(jì)70年代，美國國家環(huán)保局(EPA)就開始將排污權(quán)交易政策用于大氣污染源及河流污染源管理。

　　美國排污權(quán)交易的發(fā)展分為兩個(gè)階段：第一階段為上世紀(jì)70年代到90年代，排污權(quán)交易在部分地區(qū)進(jìn)行，涉及多種污染物;第二階段以1990年通過的《清潔空氣法》修正案并實(shí)施的酸雨計(jì)劃為標(biāo)志，實(shí)施至今，主要集中在二氧化硫、氮氧化物污染物上，在全國范圍的電力行業(yè)實(shí)施，而且有可靠的法律依據(jù)和詳細(xì)的實(shí)施方案，是迄今為止最廣泛的排污權(quán)交易實(shí)踐。

　　美國對實(shí)行交易制度前排污單位獲得的排污權(quán)實(shí)行無償分配;對新排污單位，要求必須通過市場向其他單位購買或向政府競買。

　　實(shí)行排污權(quán)交易以來，美國排污權(quán)市場非�；钴S，高峰期二氧化硫交易量250萬噸，同期二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降64%和70%。每年形成生態(tài)和健康收益1420億美元，二氧化硫年度減排成本為23億~35億美元，氮氧化物年度減排成本為12億美元。收益和成本比率大于30：1。

　　在美國之后，澳大利亞、加拿大、德國等國家也相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易政策的實(shí)踐。

　　澳大利亞一些地區(qū)實(shí)施了鹽化和排水戰(zhàn)略。管理進(jìn)入其河流的鹽水，或?yàn)楦纳普麄�(gè)流域的管理工程進(jìn)行投資時(shí)，可產(chǎn)生“鹽信用”。這些信用可以在各州間轉(zhuǎn)讓，需要向河流排水的“負(fù)債”州就可以購買這些信用。

　　評論：排污權(quán)交易需法制護(hù)航

　　市場化的產(chǎn)權(quán)交易已經(jīng)成為國際節(jié)能減排的主流方式，排污權(quán)的有償使用和交易試點(diǎn)是我國在這一領(lǐng)域作出的新嘗試。但值得注意的是，意見主要是一個(gè)促進(jìn)地方深化試點(diǎn)探索的政策文件，目的在于引導(dǎo)和推動(dòng)試點(diǎn)工作，為將來試點(diǎn)地區(qū)可能建立的排污權(quán)有償使用與交易制度提供條件，實(shí)際上并不具備法律效力。

　　如果要全面建立排污權(quán)有償使用與交易制度，首先需要在立法上明晰排污權(quán)的法律依據(jù)和性質(zhì)。

　　從排污權(quán)的權(quán)利源頭來看，實(shí)際上是由行使公權(quán)力的政府部門在滿足一定條件下，給予企業(yè)對環(huán)境容量資源或者是總量排放指標(biāo)的使用權(quán)。

　　該權(quán)利通過政府頒布排污許可證之類的載體形式被分配，以一定地區(qū)內(nèi)的污染物總量控制為前提，在不同市場主體之間基于市場規(guī)則進(jìn)行流通，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，類似于采礦權(quán)、土地權(quán)等。這也說明，把行政性排污權(quán)轉(zhuǎn)化為私權(quán)性排污權(quán)權(quán)利形態(tài)，實(shí)現(xiàn)與市場機(jī)制的對接在理論上是可行的，在實(shí)踐中是可操作的。

　　然而，在我國目前的法律制度中，沒有關(guān)于排污權(quán)可以通過自由轉(zhuǎn)讓或交易，從行政性公權(quán)力形態(tài)轉(zhuǎn)化為個(gè)人私權(quán)利形態(tài)的規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，一切單位和個(gè)人只有保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)，卻沒有向環(huán)境排放一定污染物的權(quán)利;對單位和個(gè)人超額治理污染的行為，法律規(guī)定可以給予獎(jiǎng)勵(lì)，卻沒有創(chuàng)設(shè)可用于交易的富余排污權(quán)的概念;法律既沒有承認(rèn)有權(quán)出賣其富余排污權(quán)的賣方，又沒有承認(rèn)有需要購買排污權(quán)的買方;法律既沒有創(chuàng)立排污權(quán)交易的市場規(guī)則，又沒有規(guī)定排污權(quán)交易市場的管理機(jī)構(gòu)。

　　因此，在實(shí)踐中，不少人對排污權(quán)不理解或有排斥心理，存在“企業(yè)怎么可能具有排污的權(quán)利”“有錢就可以購買污染的權(quán)利嗎”“企業(yè)排污怎么可以是合法的”等疑問，客觀導(dǎo)致了民眾與企業(yè)在排污權(quán)交易中參與積極性不高的問題。

　　想要完善排污權(quán)交易制度，就必須盡快構(gòu)建符合我國國情的排污權(quán)交易的相關(guān)法律法規(guī)，在法律的框架下，明確各方權(quán)利與義務(wù)。

　　一是要對現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改補(bǔ)充，確立合法的排污權(quán)，明確將有償取得的排污權(quán)與其他生產(chǎn)要素一樣納入企業(yè)產(chǎn)權(quán)范圍，完善排污權(quán)交易制度，以保證排污權(quán)及其交易合法化，保障企業(yè)在排污權(quán)交易中買賣自由、信息共享，促進(jìn)市場公平競爭;

　　二是應(yīng)盡快制定污染物排放控制的單行法律法規(guī)，確立配套的監(jiān)督管理機(jī)制, 保證總量控制指標(biāo)的全面落實(shí);

　　三是規(guī)范排污權(quán)交易市場，尊重市場的法律地位，有效地約束和利用公權(quán)力，特別是規(guī)范初始市場的分配，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕權(quán)力尋租;

　　通過對現(xiàn)有的排污權(quán)交易予以法律上的認(rèn)可，不僅可以促進(jìn)交易的蓬勃發(fā)展，而且能對非法的權(quán)力濫用或暗中操作予以懲戒和排斥，從而引導(dǎo)市場通過理性選擇，保持交易的穩(wěn)健運(yùn)行。