正在全國(guó)人大常委會(huì)審議的環(huán)保法修正案草案,對(duì)政策環(huán)評(píng)、環(huán)境權(quán)益、公益訴訟等眾多實(shí)踐中被證明行之有效的環(huán)境法律制度卻只字未提。這引起了眾多環(huán)境法學(xué)家的不解。
“新修改的民訴法已經(jīng)規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度,并授權(quán)實(shí)體法對(duì)原告資格進(jìn)行規(guī)定。環(huán)保法作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性立法,理應(yīng)在這個(gè)問(wèn)題上作出詳細(xì)規(guī)定。”包括中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員馬驤聰、北京大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授汪勁、中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授王燦發(fā)以及環(huán)境法學(xué)家、全國(guó)人大代表呂忠梅在內(nèi)國(guó)內(nèi)十多位著名學(xué)者都持上述相同的觀點(diǎn)。
環(huán)保部建議增加公益訴訟內(nèi)容
近年來(lái),在各方面的推動(dòng)下,建立環(huán)境公益訴訟制度,逐步形成了社會(huì)共識(shí)。據(jù)介紹,萬(wàn)鄂湘、梁從誡等全國(guó)政協(xié)委員以及呂忠梅、黃細(xì)花等全國(guó)人大代表,先后提出多項(xiàng)相關(guān)建議和議案,建議從法律上明確環(huán)境公益訴訟制度,新聞媒體對(duì)環(huán)境公益訴訟做了大量宣傳報(bào)道。
來(lái)自中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的不完全統(tǒng)計(jì)顯示,我國(guó)各級(jí)法院近年來(lái)已經(jīng)受理環(huán)境民事公益訴訟不少于17起,其中原告不乏環(huán)保組織。
2011年8月,環(huán)保部向全國(guó)人大環(huán)資委提交的環(huán)保法修正案建議稿中明確提出,“因污染損害公共環(huán)境利益的,經(jīng)依法登記的環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體、縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),可以依法向人民法院提起訴訟,要求污染者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任�！�
此外,據(jù)記者了解,在民訴法修訂過(guò)程中,全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)真進(jìn)行了大量調(diào)研,并曾專門(mén)聽(tīng)取過(guò)環(huán)保部門(mén)的意見(jiàn)和建議。今年8月31日新通過(guò)的民訴法修改決定增加了“公益訴訟”的規(guī)定,有關(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保組織針對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為,將可以據(jù)此提起訴訟。
環(huán)保部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤認(rèn)為,建立公益訴訟制度,事實(shí)上存在“一個(gè)共識(shí)、一個(gè)焦點(diǎn)”。一個(gè)共識(shí),就是社會(huì)各方認(rèn)為有必要規(guī)定公益訴訟制度;一個(gè)焦點(diǎn),就是誰(shuí)可作為起訴主體。
目前,在我國(guó)環(huán)境公益訴訟起訴主體,主要有行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人四類。環(huán)保社會(huì)團(tuán)體對(duì)環(huán)境公益訴訟有較大興趣,也成功提起過(guò)多起環(huán)境公益訴訟。但是,鑒于環(huán)保組織數(shù)量太大,別濤建議,對(duì)于環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟,應(yīng)該有所限制。應(yīng)當(dāng)在民訴法的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確:“依法登記的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織,可以提起環(huán)境公益訴訟�！�
環(huán)保法最適合規(guī)定公益訴訟
關(guān)于公益訴訟,民訴法修改決定的表述是:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”
據(jù)此,民訴法明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)兩類公益訴訟。關(guān)于消費(fèi)者保護(hù)公益訴訟,全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在民訴法修改決定通過(guò)之后曾透露,立法機(jī)關(guān)正在抓緊修改消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法,并正在研究當(dāng)消費(fèi)者權(quán)益受到侵害的時(shí)候,哪些涉及到保護(hù)消費(fèi)者的組織有權(quán)提起或適宜提起公益訴訟。
“由此可以推想,既然立法機(jī)關(guān)認(rèn)為侵害消費(fèi)者權(quán)益的公益訴訟主體由消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定,那么侵害環(huán)境權(quán)益的公益訴訟主體也就應(yīng)當(dāng)由環(huán)保法來(lái)規(guī)定。”別濤說(shuō)。
因此,他建議,國(guó)家立法機(jī)關(guān)在研究環(huán)保法修改時(shí),應(yīng)積極回應(yīng)社會(huì)呼聲,對(duì)環(huán)境公益訴訟主體作出明確規(guī)定。
別濤說(shuō),如果這一規(guī)定能夠?qū)懭氕h(huán)保法修正案,那么,水、大氣、噪聲、固體廢物、放射性、海洋等各個(gè)環(huán)保領(lǐng)域都可能出現(xiàn)公益訴訟,其他專項(xiàng)環(huán)保法律則無(wú)需分別規(guī)定。
包括馬驤聰、王燦發(fā)、汪勁、呂忠梅等在內(nèi)的著名環(huán)境法學(xué)家一致認(rèn)為,環(huán)保法征求意見(jiàn)稿應(yīng)該對(duì)民訴法有關(guān)環(huán)境公益訴訟規(guī)定做出回應(yīng)。
“很難設(shè)想,在綜合性的環(huán)保法之外,還有哪部其他單項(xiàng)環(huán)保法律更適合規(guī)定環(huán)境公益訴訟�！眲e濤說(shuō)。
民訴法相關(guān)精神應(yīng)予落實(shí)
哪些社會(huì)組織適合提起環(huán)境公益訴訟?這是最為敏感也是爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。對(duì)此,別濤的看法是,對(duì)不同的社會(huì)組織應(yīng)有所區(qū)別。
根據(jù)我國(guó)民政主管部門(mén)的分類,社會(huì)組織包括民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體三大類。截至2011年年底,全國(guó)登記在冊(cè)的各類社會(huì)組織共有45.7萬(wàn)個(gè)。其中:社會(huì)團(tuán)體25.3萬(wàn)個(gè),民辦非企業(yè)單位20.2萬(wàn)個(gè),基金會(huì)2510個(gè)。此外,還有大量未經(jīng)登記注冊(cè)的社會(huì)組織。
“社會(huì)組織包含社會(huì)團(tuán)體。社會(huì)團(tuán)體是社會(huì)組織的主要組成部分,但并非其全部�！眲e濤說(shuō),根據(jù)環(huán)保部2010年發(fā)布的《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,環(huán)保社團(tuán)、環(huán)�；饡�(huì)、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等多種類型的組織都可視為環(huán)保社會(huì)組織。
據(jù)環(huán)境法專家介紹,正式通過(guò)的民訴法修改決定將草案中可以提起公益訴訟的主體,從“有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”修改為“有關(guān)組織”,意在將社會(huì)團(tuán)體之外的其他社會(huì)組織也囊括進(jìn)來(lái)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)修改說(shuō)明中明確表示,至于哪些組織適宜提起民事訴訟,可以在制訂相關(guān)法律時(shí)進(jìn)一步明確規(guī)定。
因此,別濤建議,正在研究修改的環(huán)保法應(yīng)當(dāng)在民訴法基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確規(guī)定,“依法登記的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織”,對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為,可以提起訴訟。
此外,別濤還提出,正在修訂的環(huán)保法,應(yīng)當(dāng)在海洋環(huán)保法和新的民訴法基礎(chǔ)之上,對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān),做出統(tǒng)一規(guī)定,其他單項(xiàng)環(huán)保法律則無(wú)須再做分散規(guī)定。環(huán)保法修訂應(yīng)明確,“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”,對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為,可以提起訴訟。法律也可以授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。
訴訟范圍不應(yīng)限于環(huán)境污染
在明確了環(huán)境公益訴訟的主體后,環(huán)境公益訴訟的范圍也應(yīng)該從法律上給予明確。別濤提出,環(huán)境公益訴訟范圍不應(yīng)限于環(huán)境污染,破壞資源、損害生態(tài)的問(wèn)題也應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟范疇。
據(jù)介紹,民訴法明確規(guī)定的環(huán)境公益訴訟范圍為污染環(huán)境。別濤說(shuō),在環(huán)保領(lǐng)域,損害公共環(huán)境利益的行為,主要包括三種基本類型,一是污染水、氣等環(huán)境要素,二是破壞森林、礦產(chǎn)等自然資源,三是損害濕地、物種等生態(tài)系統(tǒng)。
“可見(jiàn),民訴法明確界定的環(huán)境公益訴訟范圍是不完整的;同時(shí),民訴法關(guān)于公益訴訟范圍的規(guī)定又是相對(duì)開(kāi)放的�！眲e濤認(rèn)為,有必要在環(huán)保法中將破壞資源、損害生態(tài)行為,納入環(huán)境公益訴訟的范圍。
此間接受記者采訪的多為環(huán)境法學(xué)專家均認(rèn)為,環(huán)保法已經(jīng)出臺(tái)近23年,我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況都發(fā)生了很大變化,如果僅僅修改個(gè)別條文,補(bǔ)充個(gè)別措施規(guī)定,難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境保護(hù)對(duì)法律的需求。
