2月10日，中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律中心督查訴訟部部長馬勇向廣西河池市環(huán)保局發(fā)出律師函，就廣西龍江鎘污染事件建議河池市環(huán)保局提起環(huán)境公益訴訟。

　　此前的1月15日，河池市環(huán)保局接到宜州市環(huán)保局報(bào)告，反映龍江河宜州市懷遠(yuǎn)鎮(zhèn)河段水質(zhì)出現(xiàn)異常。之后經(jīng)采集水樣化驗(yàn)分析，發(fā)現(xiàn)龍江河段，鎘含量嚴(yán)重超標(biāo)。一場聲勢浩大的“河池保衛(wèi)戰(zhàn)”就此打響。

　　中華環(huán)保聯(lián)合會是環(huán)保部主管的全國性社團(tuán)，“維護(hù)公眾和社會環(huán)境權(quán)益”是該組織的一項(xiàng)重要內(nèi)容。馬勇告訴《瞭望》新聞周刊記者，從2009年至今，他所在的中華環(huán)保聯(lián)合會以社團(tuán)組織身份作為原告，成功辦理了5起公益訴訟案件，均獲勝訴。

　　5起案件主要集中在江蘇及貴州兩個(gè)省份，馬勇解釋，這與兩省設(shè)立了環(huán)保法庭及地方性法規(guī)中允許民間組織可以作為公益訴訟案件的原告有關(guān)。

　　但在廣西河池，并沒有專業(yè)的環(huán)保法庭，也沒有審理過類似案件。按照馬勇的設(shè)想，如河池市環(huán)保局自收到律師函后60日內(nèi)仍未提起訴訟，中華環(huán)保聯(lián)合會將向有管轄權(quán)的法院提起公益訴訟。但即便如此，若當(dāng)?shù)胤ㄔ翰皇芾碇腥A環(huán)保聯(lián)合會作為原告的訴訟請求，并不違法。

　　在馬勇看來，此次污染企業(yè)不但對特定的公民、法人的民事權(quán)益造成了損害，還對不特定主體，即國家和社會公眾的環(huán)境權(quán)益造成了損害。他觀察發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中，肇事企業(yè)相關(guān)責(zé)任人被刑事追責(zé)及民事賠償后，損害的公共利益部分，諸如水體、土壤等生態(tài)修復(fù)，容易被忽略，極少被提起公益訴訟，最終仍是“企業(yè)污染，政府埋單”。

　　民間組織的原告角色在環(huán)境公益訴訟的地方實(shí)踐中早已“破冰”，如何在法律上“正身”，理順法律關(guān)系，這是馬勇等人所期盼的。

　　環(huán)境公益訴訟試水

　　中華環(huán)保聯(lián)合會副主席兼秘書長曾曉東告訴本刊記者，龍江鎘污染事件中，重金屬鎘的泄漏量之大在國內(nèi)歷次重金屬污染事件中十分罕見，且鎘具有毒性，其在生物體內(nèi)的半衰期極長，可達(dá)10年至20年，甚至可伴隨生物體的整個(gè)生命周期，加上該次事件污染區(qū)域較廣，“必須通過公益訴訟來解決生態(tài)修復(fù)問題�！�

　　2005年松花江污染事件后，便有專家呼吁要在國內(nèi)試點(diǎn)環(huán)境公益訴訟，即由非直接利益相關(guān)者以公益名義，對污染者提起訴訟。

　　2005年12月3日，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中便提到“公益訴訟”概念，其中指出，要發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。

　　隨后的2007年，部分省級高級人民法院在地方法院開始試點(diǎn)設(shè)立環(huán)保法庭，鼓勵(lì)開展環(huán)境公益訴訟。2007年11月20日，貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭和清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭同時(shí)成立。

　　馬勇說，在環(huán)境突發(fā)事件日益增多，環(huán)境污染類案件判決難、執(zhí)行難的背景下，貴州率先探索成立環(huán)保法庭的模式很快在全國推廣。

　　2010年7月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》，明確規(guī)定，在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，全國共有16個(gè)省(直轄市)自行設(shè)立61家環(huán)保法庭，以環(huán)保審判庭、獨(dú)立建制的環(huán)保法庭和環(huán)保合議庭3種模式存在。

　　提起環(huán)境公益訴訟的原告中，有檢察院、相關(guān)行政職能部門，也有民間環(huán)保組織。

　　馬勇告訴本刊記者，他們就龍江鎘污染事件向河池市環(huán)保局發(fā)送環(huán)境公益訴訟建議律師函的底氣，與之前多起成功案例有關(guān)。

　　2011年1月，中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟一案，由貴州省清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭公開審理，中華環(huán)保聯(lián)合會獲得勝訴，全部訴訟請求獲得法院支持，定扒造紙廠被關(guān)停，這是我國社團(tuán)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。

　　“民間組織參與環(huán)境公益訴訟，拓寬了訴訟主體的多元化，大家都來關(guān)心環(huán)保，遏制破壞和污染，對環(huán)境保護(hù)無疑是一種幫助。”曾曉東說。

　　多家環(huán)保民間組織在接受本刊記者采訪時(shí)表示，由于我國沒有公益訴訟立法，缺乏實(shí)體法和程序法作為支撐，在司法實(shí)踐中存在著一系列的困難：起訴難、審理難、判決難、勝訴難、執(zhí)行難。

　　馬勇表示，從司法實(shí)踐看，公益訴訟面臨的最大困難是法律對原告資格的限制。我國現(xiàn)行的民事訴訟法規(guī)定：原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;行政訴訟法規(guī)定：公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院提起訴訟。

　　“實(shí)踐中，大量公益訴訟案件因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定原告與案件之間沒有直接的利害關(guān)系而不予立案或被駁回起訴。”馬勇說，法律無明文規(guī)定，就完全取決于法院本身的創(chuàng)新程度。

　　2011年10月，全國人大公布民事訴訟法修正案草案，首次增加規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體可以向人民法院提起公益訴訟。”

　　在馬勇看來，由民間組織提起公益訴訟，相對客觀中立，也有動力和熱情，一些規(guī)模較大的民間組織有專業(yè)團(tuán)隊(duì)，能從法律和專業(yè)層面上把握做好，多管齊下將問題解決。

　　在地方實(shí)踐中，越來越多的民間環(huán)保組織成功提起訴訟。2011年10月，云南省曲靖市中級人民法院受理了“自然之友”等民間環(huán)保組織就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟，這是國內(nèi)首例由草根環(huán)保組織提起且得到受理的環(huán)境公益訴訟。

　　2011年7月，海南省高級人民法院出臺意見，明確提起環(huán)境公益訴訟6大主體，包括檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、從事環(huán)境保護(hù)和社會公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織以及公民。

　　2011年12月，重慶市高級人民法院也出臺意見規(guī)定，公益性社會團(tuán)體可依法提起環(huán)境公益訴訟。

　　還有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于我國社會團(tuán)體眾多，發(fā)育不太成熟，情況復(fù)雜、良莠不齊，有必要對可以提起訴訟的社會團(tuán)體進(jìn)行必要的過濾和限制，這種限制可以通過民訴法直接由立法機(jī)關(guān)加以規(guī)定，也可以借鑒日本等國的做法，由立法者授權(quán)有關(guān)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定符合起訴條件的社會團(tuán)體，定期公布、定期更換。

　　“理直氣壯地通過司法維權(quán)”

　　在環(huán)保組織中，環(huán)保部主管的中華環(huán)保聯(lián)合會在近幾年也只成功訴訟了5起案件。

　　曾曉東坦承，在眾多的案例中，他們選擇介入并提起公益訴訟有多個(gè)條件：前期對案件作預(yù)判，評估案件的“勝算”，前提是證據(jù)確鑿、事實(shí)可靠、法理依據(jù)充分;其次，他們會盡量選擇有環(huán)保法庭的法院提起訴訟。

　　馬勇介紹，在由其他民間組織獲得公益訴訟勝訴的案例中，也都是在設(shè)立環(huán)保法庭的法院。

　　由于在業(yè)內(nèi)的地位與影響力，2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會得到了聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)的支持，雙方共同設(shè)計(jì)了“維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益及推動環(huán)境公益訴訟制度的建立”項(xiàng)目，由聯(lián)合國民主基金提供資金，于2011年4月正式啟動，中華環(huán)保聯(lián)合會是項(xiàng)目的執(zhí)行方。

　　聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署駐華代表處項(xiàng)目經(jīng)理谷青對本刊記者介紹，“維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益及推動環(huán)境公益訴訟制度的建立”項(xiàng)目參與方還包括環(huán)境保護(hù)部、全國人大環(huán)境與資源委員會、地方的環(huán)保社會組織、倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)和公益訴訟的學(xué)者律師和普通的民眾，“我們非常希望搭建起政府，公民社會和研究機(jī)構(gòu)之間溝通的橋梁和平臺�！�

　　為促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，近年來馬勇還不斷呼吁建立相應(yīng)的公益基金。中華環(huán)保聯(lián)合會起訴貴陽市定扒造紙廠水污染侵權(quán)糾紛時(shí)，便向貴陽市環(huán)境保護(hù)基金會提出污水檢測費(fèi)申請，基金會根據(jù)法庭意見先行墊付。

　　隨后，基金資助制度逐漸形成。2011年3月，貴陽市中院出臺相關(guān)規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的原告如果存在資金困難，例如評估費(fèi)、鑒定費(fèi)等，可以申請公益基金援助。同年9月，海南省高院與省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省省級環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，解決當(dāng)事人提起民事公益訴訟訴訟費(fèi)用的預(yù)交和負(fù)擔(dān)問題。

　　關(guān)于環(huán)境公益訴訟，馬勇最大的愿望還是希望國家層面立法將民間組織納入環(huán)境公益訴訟的主體資格，“能理直氣壯地通過司法維權(quán)”。

　　谷青介紹，環(huán)境公益訴訟立法在國外有先例可循。如美國在1970年通過的清潔空氣法中規(guī)定，任何人都可以以自己的名義向法院提起環(huán)境保護(hù)訴訟，無需證明其利益是否受到損害。

　　谷青說，環(huán)境保護(hù)不僅僅是通過科技力量開發(fā)新能源新技術(shù)，更可以通過法律的手段解決那些行政手段解決起來有困難的問題。環(huán)境公益訴訟把很多發(fā)展援助的領(lǐng)域都結(jié)合了起來，如促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)公眾參與，促進(jìn)治理和法治。