產(chǎn)能過剩的根本原因是對市場的需求認識不足，很多預測出現(xiàn)偏差，行政命令多、質(zhì)量標準門檻少、政策時機不對等也是重要原因。產(chǎn)能是否過剩，應(yīng)該由市場決定，政府和政策難以準確判斷市場。在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，無論是否發(fā)生危機，都需要持續(xù)不斷地調(diào)整結(jié)構(gòu)，不能為了速度而延遲結(jié)構(gòu)調(diào)整。
2008年全球金融危機以來，為擴大內(nèi)需，國務(wù)院陸續(xù)出臺了十一項產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，這些規(guī)劃中一個很重要的內(nèi)容就是鼓勵兼并重組，淘汰落后產(chǎn)能，進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。今年8月26日，國務(wù)院進一步部署抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)問題，此后，有關(guān)部門提出了具體實施意見。兼并重組、淘汰落后產(chǎn)能與結(jié)構(gòu)調(diào)整、抑制行業(yè)產(chǎn)能過剩，是一個問題的兩個方面。政策上已經(jīng)多次提出這個問題，為什么長期沒得到解決?
產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)調(diào)整難的原因
首先，對市場的需求認識不足，很多預測出現(xiàn)偏差，這是根本原因。
以鋼鐵行業(yè)為例，1996年突破1億噸就爭論說過剩了，“十五”期間鋼鐵產(chǎn)能規(guī)劃到2005年產(chǎn)鋼1.4億噸，而實際達到3.52億噸。2007年粗鋼近5億噸，鋼材達到了5.7億噸，目前也只認為過剩1億噸。越認為過剩，發(fā)展越快。何以如此?
一是預測方法不當。按照經(jīng)驗數(shù)據(jù)乃至計劃數(shù)據(jù)來測算需求，往往不準確。過去十年，我國的規(guī)劃預期經(jīng)濟增長速度一般為7%—8%，而實際達到10%—13%。依據(jù)速度計劃制定的產(chǎn)能發(fā)展要求不可能符合實際。
二是對市場前景把握不當，缺乏長遠因素論證。2002年后大力發(fā)展鋼鐵工業(yè)，是因為我國經(jīng)濟高速增長超過預期，需要大量進口。而2005年提出鋼鐵產(chǎn)能過剩的重要原因，是我國從鋼鐵凈進口國轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹趪撹F價格出現(xiàn)周期下跌。但2006年下半年到2008年上半年，我國鋼鐵產(chǎn)品價格卻漲得很高，產(chǎn)能再上新臺階。
三是對農(nóng)村、城市市場的潛力認識不足。在計算需求的時候，對農(nóng)村乃至城市的需求往往估計不足，尤其是持續(xù)性需求估計不足，很多家電產(chǎn)品就是如此。
四是把能力看作產(chǎn)量。任何產(chǎn)能都不是產(chǎn)量。產(chǎn)能過剩15%—25%是正常，有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整和適應(yīng)市場波動。
其次，壓縮過剩產(chǎn)能行政命令多，具體監(jiān)督、檢查少，效果有限。
過去壓縮產(chǎn)能和調(diào)整結(jié)構(gòu)，都會發(fā)文件和通知，甚至實行強制措施解決，但效果不明顯。
前幾年，政策提出控制污染比較大的小水泥廠、小造紙廠、小煤窯等，在規(guī)模以下的，制定計劃強制淘汰。政策剛出臺的時候，執(zhí)行力度比較大，但半年左右，情況就不同了。有些即使制定了計劃，但并沒有機構(gòu)去嚴格檢查。即使檢查了，也沒有處罰的法律依據(jù)。部門行政命令對地方行為沒有法律約束效應(yīng)。
再次，規(guī)模標準多，而環(huán)境保護、技術(shù)水平和質(zhì)量標準的門檻少。
每次壓縮產(chǎn)能過剩和調(diào)整結(jié)構(gòu)，往往規(guī)模標準限制居多，而環(huán)境保護、技術(shù)要求和質(zhì)量要求的標準少(或比較松)，要求很低。類似鋼鐵高爐立方米限制、煤礦產(chǎn)能(3萬噸)限制，企業(yè)提高標準和產(chǎn)量就可以解決。事實上項目的規(guī)模標準并沒有誰去逐個檢查，對于違規(guī)或沒有執(zhí)行也沒有任何處罰，因此，風頭過后，需求上來，就不再有人過問。
相比之下，如果在技術(shù)標準、污染處理標準和環(huán)境指標等方面設(shè)立要求，進行過程乃至事后的監(jiān)督、檢查，約束力會更大。
再其次，政策出臺的時機與經(jīng)濟周期錯位。
制定淘汰產(chǎn)能過剩的規(guī)劃和標準，經(jīng)常選擇在經(jīng)濟和市場出現(xiàn)低迷時期，并會給企業(yè)一個整頓改革時間，而周期一過，企業(yè)調(diào)整還沒有到位，市場情況卻發(fā)生變化，所謂過剩產(chǎn)能不一定過剩，鋼鐵工業(yè)在2009年是最典型的案例。在經(jīng)濟擴張時期，尤其是在頂峰時期，由于市場需求大，價格持續(xù)高漲，供給出現(xiàn)緊張，政策上鼓勵大企業(yè)、國有企業(yè)上新項目，但由于大項目投資大，項目審批和確定時間長，投資周期也長，不能滿足市場的即刻需求，而投資少、周期短、見效快、能夠適應(yīng)市場的變化的小企業(yè)自然就迅速擴張，最后，出現(xiàn)小企業(yè)與大企業(yè)的競爭，大企業(yè)總也吃不掉小企業(yè)，而是被小企業(yè)蠶食，鋼鐵工業(yè)是典型。
最后，政策本身存在不足。
這一點，集中體現(xiàn)在：壓縮產(chǎn)能和調(diào)整結(jié)構(gòu)的政策往往被逆向操作，結(jié)構(gòu)調(diào)整與速度、就業(yè)目標矛盾，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整不匹配，價格體系扭曲、缺乏結(jié)構(gòu)調(diào)整動力等方面。
主要政策建議
產(chǎn)能是否過剩，應(yīng)該由市場決定，政府和政策難以準確判斷市場。政策應(yīng)著重解決環(huán)境、技術(shù)標準(包括材料、能源、水耗、空氣中的有關(guān)物質(zhì)含量等)和準入門檻問題，解決審批體制問題，做好監(jiān)管、檢查。
第一，政策應(yīng)更多考慮核心競爭力而不是產(chǎn)能和產(chǎn)量。
對于產(chǎn)能過剩，政策不要做輕易判斷，留待市場決定。政策要著眼于長遠發(fā)展，乃至將規(guī)劃進行立法。
對產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)進行每3年滾動調(diào)整的20年長遠規(guī)劃，規(guī)劃要從全球產(chǎn)業(yè)變化趨勢和國家長遠戰(zhàn)略角度出發(fā)，從國內(nèi)農(nóng)村需求和城市需求發(fā)展、變化以及國際市場的競爭來考慮，從產(chǎn)品的國際定價權(quán)和行業(yè)標準的話語權(quán)來考慮，從提高企業(yè)和產(chǎn)業(yè)核心競爭力來考慮，同時，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)與大企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，考慮進和退，并制定出具體實施方案。
第二，將備案核準制改為核查登記制，加強事后監(jiān)督檢查。
將對投資的備案和核準制改變?yōu)閷ν顿Y項目的技術(shù)、質(zhì)量、能耗和環(huán)境等標準的事前核準和登記，事后監(jiān)督、檢查，定期年檢。年檢不合格的，必須停產(chǎn)整頓，限期達標，否則，取消登記。未登記的企業(yè)和投資項目，則為非法。
項目核準登記部門和檢查部門應(yīng)進行垂直管理。將重復建設(shè)和產(chǎn)能過剩以及結(jié)構(gòu)調(diào)整的責任落實到部門，并建立責任追究制度。
加強立法管理。出臺《投資法》，對投資項目違反規(guī)定的，進行責任追究和法律追究。投資項目沒有達到環(huán)境保護標準、技術(shù)標準等要求，產(chǎn)生危害的，要賠償、罰款，以瀆職罪追究有關(guān)人員責任。
第三，切實解決好國有企業(yè)和民營企業(yè)的關(guān)系。
國有企業(yè)和民營企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及到企業(yè)制度和機制的安排，涉及到產(chǎn)業(yè)集中度和社會就業(yè)的矛盾，也涉及到政策的公平問題，只有在這個問題上有了突破，產(chǎn)能過剩和企業(yè)淘汰才能真正有效。
此外，在景氣周期階段，應(yīng)該限制和禁止國有企業(yè)基本建設(shè)投資，更多要求是進行技術(shù)改造、研究和開發(fā)新產(chǎn)品、申請技術(shù)專利等。這樣，在經(jīng)濟低迷和社會缺乏資金時期，國有大企業(yè)就可以有資金以較低的價格對小企業(yè)進行收購、兼并。
第四，提高政策的有效性。
要切實轉(zhuǎn)變地方政府的職能。要使地方政府注意力不在經(jīng)濟增長而在如何為經(jīng)濟增長服務(wù)上，讓政府的注意力重在環(huán)境治理和生態(tài)保護，重在把握投資項目的技術(shù)標準和質(zhì)量、安全標準，重在市場準入門檻，重在公共利益的發(fā)展和社會福利、保障制度的建設(shè)、完善。
要用好出口退稅政策。應(yīng)采取結(jié)構(gòu)性出口退稅政策，對過度競爭或需要限制、控制的產(chǎn)業(yè)，取消出口退稅。保持匯率穩(wěn)定，切實提高出口企業(yè)的工人工資水平，加強對工資和各種社會保障的制度立法和執(zhí)法檢查。這樣，就可以推動企業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。
要理順價格體系。加大資源和環(huán)境污染成本約束力度，開征資源稅和環(huán)境污染稅，大幅度提高資源價格，提高污染費用標準，抑制企業(yè)低成本投資和能力擴張，鼓勵企業(yè)加大創(chuàng)新、研發(fā)投入，讓企業(yè)自覺進行結(jié)構(gòu)調(diào)整;大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品(000061)價格，增加農(nóng)民收入，使農(nóng)民具有消費能力和投資能力。
第五，創(chuàng)造和實現(xiàn)低增長、高就業(yè)的發(fā)展模式。
我們應(yīng)該創(chuàng)造出一種低增長(經(jīng)濟增長為6%—7%)、高就業(yè)、高收入的發(fā)展模式，也只有這樣，才能真正實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型。這是完全可以實現(xiàn)的，關(guān)鍵在于調(diào)整收入分配、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)、提高勞動工資在增加價值中的比重以及解決住房價格過高等問題 。
要完善社會保障制度，尤其是中國農(nóng)民的保障制度，包括養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，使農(nóng)民敢于消費。這樣，既可以擴大內(nèi)需，也可以調(diào)整結(jié)構(gòu)。
對于結(jié)構(gòu)調(diào)整要有戰(zhàn)略目標和實現(xiàn)期限，無論是否發(fā)生危機，都需要持續(xù)不斷地調(diào)整結(jié)構(gòu)，不能為了速度而延遲結(jié)構(gòu)調(diào)整。不因市場周期到來而放棄結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)利用周期，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代步伐。
