中國政府行之多年的各種產(chǎn)業(yè)政策，將有可能經(jīng)受美國反補貼調(diào)查的系統(tǒng)洗禮�！ �
禍不單行
經(jīng)過一年多的爭議和籌劃，針對中國企業(yè)的反補貼調(diào)查，終于從美國國會議員的紙上法案變成現(xiàn)實。美國華盛頓時間11月20日，美國商務(wù)部發(fā)布公告，宣布對來自中國的平張涂布紙(Coated Free Sheet Paper)發(fā)起反傾銷和反補貼調(diào)查。
美國華盛頓時間10月31日，位于美國俄亥俄州的新頁公司（NewPage Corporation）向美國商務(wù)部和美國國際貿(mào)易委員會提起調(diào)查申請，要求對來自中國、印尼和韓國的平張涂布紙征收反傾銷稅和反補貼稅。
此后，中國輕工商會公平貿(mào)易部負責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者，中國商務(wù)部迅速派出公平貿(mào)易局人員赴美交涉。但顯然，中國人的努力沒能阻止美方的決心。
立案第二天，商務(wù)部新聞發(fā)言人崇泉就此發(fā)表了立場強硬的談話。他指出，美方的這一決定，既不符合世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)則，也違反了美國的有關(guān)法律規(guī)定。崇泉表示，美方堅持視中國為非市場經(jīng)濟國家；一方面，在對中國出口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中采取歧視性的“替代國”做法，另一方面，又同時對中國產(chǎn)品啟動反補貼調(diào)查，已經(jīng)構(gòu)成了對中國產(chǎn)品的雙重歧視。
崇泉說，中方已向美方提供了大量事實和法律依據(jù)，證明該反補貼申訴不具備立案條件，而美國商務(wù)部執(zhí)意作出立案決定，既不符合規(guī)則，也不符合雙方業(yè)已達成的通過磋商消除分歧的共識。中方對此決定及由此產(chǎn)生的負面影響高度關(guān)注。
此案之所以如此受關(guān)注，是因為這是自上個世紀90年代初電風(fēng)扇和螺母案以來，美國首次發(fā)起對中國反補貼調(diào)查。更有評論將此視為美國對華貿(mào)易救濟政策的“風(fēng)向標”和“里程碑”。
根據(jù)世貿(mào)組織協(xié)議《補貼與反補貼措施協(xié)議》，補貼是指政府或任何公共機構(gòu)向某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)提供財政捐助或?qū)r格或收入的支持，直接或間接地增加了出口，減少了進口，或因此對其他成員利益造成損害。
盡管反補貼和反傾銷一樣是傳統(tǒng)的貿(mào)易救濟措施，但很長時間內(nèi)中國企業(yè)鮮少遭遇反補貼調(diào)查。原因是過去發(fā)達國家將中國視為“非市場經(jīng)濟國家”，認為中國的原材料和勞動力以及制成品的價格本就包含大量政府補貼，并非完全由市場決定，因此難以判定補貼的程度，也就很難適用于反補貼法。
但2004年形勢逆轉(zhuǎn)。當(dāng)年加拿大在宣布承認涉案行業(yè)的市場經(jīng)濟導(dǎo)向之后，對來自中國的燒烤架、碳鋼和不銹鋼緊固件、復(fù)合地板、銅管件發(fā)起反傾銷和反補貼調(diào)查。相比之下，此次的平張涂布紙案更令人擔(dān)心的一點在于，它很可能突破現(xiàn)有規(guī)定，成為首例在保持涉案企業(yè)非市場經(jīng)濟地位的同時發(fā)起的反補貼調(diào)查。
對于美方來說，這意味著美國長期遵循的、對非市場經(jīng)濟國家不適用于反補貼法的貿(mào)易救濟政策可能發(fā)生重大變化；對中國而言，則可能陷入來自反傾銷和反補貼的雙重挑戰(zhàn)，一旦反補貼調(diào)查啟動，中國政府財政政策和產(chǎn)業(yè)政策更面臨全面挑戰(zhàn)。
被挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)政策
涂布紙包括銅版紙、輕涂紙等，主要應(yīng)用于對圖片質(zhì)量要求較高的高檔雜志、插圖、畫報、年歷、商業(yè)廣告插頁、商品宣傳冊、圖書封面等。
中國的涂布紙行業(yè)起步于20世紀90年代末，但發(fā)展迅速，尤其是2005年產(chǎn)能急劇擴張，從凈進口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮舫隹趪�。根�?jù)國泰君安的報告，當(dāng)年涂布紙進口量73萬噸，較上年下降28.1％；出口81.4萬噸，較上年增加84.2％。
根據(jù)申訴書，2005年9月到2006年8月，美國對華平張涂布紙的進口量達到總進口量的13.9％，2005年美國對華平張涂布紙進口額為8100萬美元。2006年上半年，進口額達到1.11億美元。
在原告美國新頁公司看來，中國對美出口涂布紙的擴張是因為得到了政府補貼。申訴書列舉了13項補貼，涉及從中央到地方，來自商務(wù)部、發(fā)改委、稅收、銀行等機構(gòu)各種名目的“優(yōu)惠政策”。其中，包括中央和地方根據(jù)五年計劃給予的資金扶持和科研獎勵津貼、國家和省級對出口名牌企業(yè)的扶持政策、來自國家開發(fā)銀行的貼息貸款、發(fā)改委給予的重大國產(chǎn)設(shè)備增值稅增量抵扣政策、對于“雙高一優(yōu)”技術(shù)改造項目給予的貼息優(yōu)惠貸款、政策性貸款和貸款免除、對于外資企業(yè)給予的兩免三減半稅收優(yōu)惠，等等。
以山東晨鳴紙業(yè)股份有限公司（下稱山東晨鳴）為例，申訴書稱其“從2000年到2006年獲得超過1億美元的獎勵津貼和其他政府補貼，2001年獲得2250萬美元的津貼用于機械設(shè)備采購，其下屬公司武漢晨鳴紙業(yè)公司2003年獲得6.8億元人民幣的貼息貸款，山東晨鳴在浙江省的紙漿項目從國家開發(fā)銀行獲得60億元人民幣的貼息貸款”，等等。在其補貼列表中被重點提及的還有寧夏美利、山東華泰等企業(yè)。
“這些都是根據(jù)國家政策獲得的，誰符合條件誰拿到，并不專門給我們�！鄙綎|晨鳴董秘辦公室的一位工作人員說。
“對企業(yè)來說，這是天上掉下來的餡餅，但反補貼直接針對的正是國家政策。”加拿大對華復(fù)合木地板反補貼案圣象公司的代理律師、北京高朋律師事務(wù)所合伙人王磊表示。
王磊解釋說，補貼是政府行為，根據(jù)世貿(mào)組織的相關(guān)定義和國內(nèi)僅有幾例反補貼案的實踐，補貼具有幾個明確的特點：首先，補貼必須是政府行為；其次，補貼的對象主要是國內(nèi)生產(chǎn)與銷售企業(yè)，但不一定僅指出口補貼，包括對國內(nèi)各產(chǎn)業(yè)部門、行業(yè)、企業(yè)或地區(qū)、科研部門的財政捐助和政策信息；第三，被授予方必須實際享受到了利益；第四，補貼應(yīng)具有專項性，即指成員方政府有選擇地、有差別地而非普遍性地給予某一個企業(yè)、行業(yè)或地區(qū)等等。
值得注意的是，申請書中涉及的諸多“補貼”項目，相當(dāng)一部分是政府長期執(zhí)行或正大力推動的產(chǎn)業(yè)、財政支持政策。
比如給予外資企業(yè)“兩免三減半”政策，即是鼓勵外資進入的最主要所得稅優(yōu)惠。1991年頒布的《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》第八條規(guī)定：對生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，經(jīng)營期在十年以上的，從開始獲利的年度起，第一和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅。
十余年來，該項政策一直被認為是吸引外資行之有效的工具，但在加拿大對華復(fù)合木地板反補貼案中，卻被加方確認為“補貼”，之后又出現(xiàn)在美國企業(yè)的申訴書上。
另一項受到指控的，則是2005年由商務(wù)部等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于扶持出口名牌發(fā)展的指導(dǎo)意見》�！吨笇�(dǎo)意見》稱，為實施出口名牌戰(zhàn)略，改變外貿(mào)增長方式，將選準一批基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮馁Y助品牌，集中力量進行重點培育。扶持措施包括：安排“出口品牌發(fā)展資金”，支持企業(yè)開展自主品牌建設(shè)；對入選企業(yè)所需的進出口配額，優(yōu)先予以安排；各級政府在各類政府采購中，同等條件下優(yōu)先采購出口名牌；同等條件下，優(yōu)先安排名牌出口企業(yè)使用技術(shù)更新改造項目貸款貼息資金和出口產(chǎn)品研究開發(fā)資金；等等。
山東晨鳴正是惟一出現(xiàn)在2006年山東省出口名牌企業(yè)名單中的造紙企業(yè)，享受了國家和省級的多項扶持政策。
“這個政策具有很明顯的專向性�！币晃皇煜TO規(guī)則的律師介紹說，專向性補貼往往容易遭到WTO詬病，包括對特定行業(yè)、特定區(qū)域、特定范圍企業(yè)的補貼，“尤其是直接跟出口掛鉤。一切推動出口的措施都要萬萬小心。”
補貼模式軟肋
突如其來的“補貼指控”，擊中的是中國政府補貼模式的軟肋。
除了廣受詬病的外資稅收優(yōu)惠政策，不少專家指出目前中國的補貼思路和模式需要改進。浙江省政府發(fā)展研究中心財貿(mào)處處長方元龍撰文指出，目前中國補貼存在補貼面過窄、補貼方法比較單一、計劃經(jīng)濟色彩濃等缺點，不符合WTO相關(guān)精神。
比如，各類財政補助中，以針對特定企業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)和特定地區(qū)的特定補貼對象為主，專向性強，而可普遍獲得的補貼少；在補貼內(nèi)容上，以扶強扶優(yōu)為主，針對弱勢群體的具有平等性的補貼少；在符合特定要求的專向性補貼中，研究和開發(fā)補貼、貧困地區(qū)補貼、環(huán)保補貼等相對不足。
另外，已出臺政策的補貼方法過于單一——多以直接財政預(yù)算為主；使用方法和資金來源也比較單一——利用公共基金形式、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合形式和風(fēng)險投資形式進行資助，可以捆綁帶動的資金投入較少；因此補貼的效率相對低下。
“稅收的好處最直接，來得最快；而科研、扶貧支持的效果周期比較長，為了有效地刺激企業(yè)，中國多半用稅和貸款這兩種方式。” 高朋律師事務(wù)所合伙人王磊說：“但這恰恰是世貿(mào)組織歷來反補貼的主要對象�！�
歐美對中國補貼問題的詬病由來已久。2004年3月，美國政府就中國提供給國內(nèi)半導(dǎo)體制造商稅負優(yōu)惠政策向WTO提起申訴。今年以來，歐美一直施加壓力，要求中國進一步澄清補貼情況，并要求WTO審查中國的補貼情況。在今年11月初接受《財經(jīng)》專訪時，歐盟貿(mào)易專員曼德爾森也提出，中國在土地、銀行貸款、稅收方面的補貼是“履行入世承諾中的一個嚴重問題”。
王磊認為，面對國外的反補貼調(diào)查威脅，中國各級政府需要進行自查，清理國內(nèi)的補貼政策。但這并不意味著必須廢除或者調(diào)整所有補貼政策�！坝行┭a貼是WTO允許的，而有些是介乎于允許與不允許之間，對后者，一項補貼允許與否，WTO是最終的裁判�！�
“從宏觀角度看，如果一項政策對98％的外貿(mào)都起積極作用，只帶來不到1％的貿(mào)易摩擦，為什么要改呢？”一位業(yè)內(nèi)人士則認為，政府考量政策的修訂時要權(quán)衡整體利益。需要修改的或許只是補貼的方法和發(fā)放的方式。
事實上，WTO并不對所有補貼說不。根據(jù)WTO相關(guān)規(guī)則，將補貼分為紅箱補貼（禁止性補貼Prohibited Subsidy)、黃箱補貼（可申訴補貼Actionable Subsidy)和綠箱補貼（不可申訴補貼Non—Actionable Subsidy)。
其中，綠箱補貼放開，紅箱補貼須嚴格禁止，此外，大量補貼屬于黃箱補貼，其條款規(guī)定也相對模糊。歐美等發(fā)達國家在WTO的許多貿(mào)易爭端，都出自黃箱補貼的爭議。
如何調(diào)整補貼模式，在實現(xiàn)對經(jīng)濟發(fā)展扶持的同時避免摩擦？浙江省政府發(fā)展研究中心財貿(mào)處處長方元龍撰文認為，需要調(diào)整政府補貼運用的指導(dǎo)思路：將支持對象從注重對部分企業(yè)、部分行業(yè)和部分地區(qū)加速發(fā)展的專向性支持，轉(zhuǎn)向有效支持營造公平競爭環(huán)境；將支持方式，從計劃經(jīng)濟色彩較濃的行政性、指令性辦法為主，轉(zhuǎn)向符合世貿(mào)規(guī)則的基金性、前移性支持為主。
原商務(wù)部條法司司長張玉卿認為，重要的是根據(jù)WTO相關(guān)規(guī)則來制定補貼政策�！耙褏f(xié)議吃透，不能像過去那樣拍腦袋，想怎么做就怎么做，四處撞墻�！�
塞翁失馬還是雪上加霜
在一片“狼來了”的驚呼聲中，始終存在著一種樂觀的聲音，認為反補貼調(diào)查對中國不僅不是壞事，反而有利于突破美國設(shè)置的“非市場經(jīng)濟地位”壁壘。
由于中國長期被美國視為“非市場經(jīng)濟國家”，在對華反傾銷案調(diào)查中，美國往往采用與印度等國家的成本數(shù)據(jù)作為替代國價格，來計算中國產(chǎn)品的“正常價格”。這種計算方法是導(dǎo)致大量中國企業(yè)在美國對華反傾銷案中敗訴的關(guān)鍵原因。為此，中國從2003年起，頻頻要求美國承認其市場經(jīng)濟地位，但始終未能成功。
美國反補貼調(diào)查的啟動，則被視為一個契機。因為長期以來美國商務(wù)部不對非市場經(jīng)濟國家的企業(yè)征收反補貼稅，是基于1984年由美國聯(lián)邦上訴法院確立的兩項原則：第一，美國商務(wù)部缺乏征收此稅的明確權(quán)力；第二，由于非市場經(jīng)濟體系受其政府干預(yù)，商務(wù)部不能就這種情況下的補貼程度得出有意義的結(jié)論。
1991年和1992年美國對中國電扇、螺母發(fā)起的反補貼調(diào)查即因此停止。當(dāng)年美方對中國企業(yè)發(fā)起反補貼調(diào)查。但立案調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)兩者的重要原材料——鋼材的價格不是市場決定的，于是作出反補貼法暫不適用于中國企業(yè)的結(jié)論。
“如果遵循先例，那么美國首先得承認中國涉案行業(yè)為市場經(jīng)濟導(dǎo)向行業(yè)，或者中國為市場經(jīng)濟地位，然后再發(fā)動反補貼調(diào)查。”原商務(wù)部條法司司長、世貿(mào)組織爭端解決機制專家組成員張玉卿對《財經(jīng)》說。
倘若如此，則中國長期苦苦爭取的市場經(jīng)濟地位將由此獲得“意外的”動力。也正因為此，一些業(yè)內(nèi)人士將反補貼案視為“塞翁失馬”，對反傾銷是一大利好；盡管會征收反補貼稅，但由于反傾銷稅大大降低，則總體損失不大。
“美國能夠這么便宜我們嗎？我很懷疑�！奔幽么髮θA復(fù)合木地板反補貼和反傾銷調(diào)查代理律師，北京高朋律師事務(wù)所合伙人王磊則很難認同這種樂觀看法�！扒∏∠喾�，我覺得實際可能的前景是雪上加霜——反傾銷照樣用替代國價格，同時進行反補貼調(diào)查追加反補貼稅�！�
他認為，今天的情況與上世紀90年代初大不相同，而且中美貿(mào)易不平衡的加劇，使得美國業(yè)界沒有強硬理由阻撓反補貼立案。
歐華律師事務(wù)所合伙人馬鴻基（Matthew McConkey）也對《財經(jīng)》表示，美國商務(wù)部將反補貼調(diào)查適用于非市場經(jīng)濟國家亦有合理基礎(chǔ)。“當(dāng)時美國聯(lián)邦法案的最終裁決是，美國反補貼法并未明確要求或禁止將反補貼指控適用于非市場經(jīng)濟國家�！瘪R鴻基說：“此后美國商務(wù)部僅在政策層面上不傾向于將反補貼法適用于諸如中國這樣的非市場經(jīng)濟國家�！�
對于準備啟動反補貼調(diào)查的美國商務(wù)部而言，當(dāng)前最重要的是獲得國會的明確授權(quán)。不過這并非難事。2005年7月，美國國會眾議院通過《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，要求將反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家。雖然此法案尚未正式完成立法程序，但隨著今年民主黨在美國國會中期選舉中大勝，此類對華不利的法案通過的可能性進一步加大。在今年11月9日接受《財經(jīng)》專訪時，美國商務(wù)部部長古鐵雷斯直言：“我認為這（反補貼和反傾銷）沒什么法律沖突�！�
中國企業(yè)三次申請市場導(dǎo)向行業(yè)的失敗經(jīng)歷，已經(jīng)預(yù)示著“契機”前景黯淡。今年8月31日，美國商務(wù)部進口管理政策辦事處公布的備忘錄指出，盡管中國在美國商務(wù)部評估非市場經(jīng)濟地位的六個領(lǐng)域取得進展，但市場力量還不充分，其價格和成本的市場化不足以支持美國商務(wù)部在反傾銷調(diào)查中承認其市場經(jīng)濟地位。
這充分表明短期內(nèi)中國難以獲得市場經(jīng)濟地位。
美方難題與中方挑戰(zhàn)
同時對中國實施反傾銷調(diào)查和反補貼調(diào)查，對于美方也是一個高難度的技術(shù)挑戰(zhàn)。
2005年6月美國審計署發(fā)表報告指出，如果美國準備在不給予中國市場經(jīng)濟地位的情況下發(fā)起反補貼調(diào)查，將面臨三項困難：首先，由于美國商務(wù)部在缺乏國會明確授權(quán)的情況下發(fā)起調(diào)查，可能被上訴；其次，由于中國政府對經(jīng)濟的干預(yù)十分深廣，無法就補貼價和市場主導(dǎo)價進行有意義的比較，也就難以衡量補貼程度；第三，同時征收反傾銷稅和反補貼稅有可能帶來重復(fù)計算。如何避免“重復(fù)計算”是一個需要重點解決的新問題。
歐華律師事務(wù)所合伙人馬鴻基解釋說，當(dāng)某項產(chǎn)業(yè)同時被卷入反傾銷和反補貼案件中時，WTO規(guī)則和美國法律均要求調(diào)整合并稅率，以避免出口補貼被重復(fù)計算。因為反傾銷稅是通過比較產(chǎn)品的國內(nèi)價格和出口價格計算而來，已經(jīng)抵消了出口商因在出口國國內(nèi)市場獲得補貼而帶來的價格優(yōu)勢。
“但怎么調(diào)整非市場經(jīng)濟的稅率呢？根本無規(guī)可循�！泵绹鳹inso&Elkins LLP律師事務(wù)所合伙人貝瑞格（Barringer）對《財經(jīng)》說：“非市場經(jīng)濟方法論中使用替代財務(wù)數(shù)據(jù)這一事實,已經(jīng)抵消了補貼貸款的任何好處。在反傾銷調(diào)查中已經(jīng)使用非市場經(jīng)濟方法的情況下再征收反補貼稅是否合理，正是與美國商務(wù)部抗辯的核心。”
根據(jù)美方的日程安排，美國國際貿(mào)易委員會將于12月15日召開聽證會，針對平張涂布紙的反傾銷及反補貼調(diào)查作出關(guān)于市場損害的初步裁決。如果裁定對美國產(chǎn)業(yè)造成損失，則美國商務(wù)部將展開調(diào)查。美國商務(wù)部和美國國際貿(mào)易委員會最早將于2007年5月作出終裁。
專家指出，無論裁決結(jié)果如何，美國商務(wù)部此次對中國企業(yè)啟動反補貼調(diào)查，已為美國企業(yè)提出同類調(diào)查申請打開了大門。
此前，美國紡織業(yè)多次批評中國補貼問題，很可能會在美國對中國紡織品及服裝實施的進口限制于2008年底屆滿后，通過反補貼來遏制中國對美出口。屆時，越來越多的中國企業(yè)將陷入反傾銷和反補貼的雙重挑戰(zhàn)。另外，其他國家也有可能緊隨美國。
受到挑戰(zhàn)和沖擊的并不主要是企業(yè)，而是中國的政府官員與他們一貫的施政和行事方式。一些代理過加拿大對華反補貼調(diào)查的律師告訴《財經(jīng)》記者，反補貼與反傾銷調(diào)查的最重要區(qū)別是，調(diào)查對象主要是政府部門的官員，包括中央和地方的商務(wù)系統(tǒng)、財政系統(tǒng)、發(fā)改委和計委、工商系統(tǒng)等等。調(diào)查問卷以及當(dāng)面質(zhì)詢，將給中國政府官員帶來壓力和挑戰(zhàn)。
“中國官員并不擅長即興回答問題，尤其是問到的問題、讓你出示的文件都是非常敏感、非常棘手的�！币晃宦蓭熣f：“調(diào)查要獲得權(quán)力部門的官員的合作就很困難。需要他們保持平和的心態(tài)�！�
而另一位律師則提醒，政府官員以及行業(yè)商會應(yīng)該多知道點市場經(jīng)濟的游戲規(guī) 則�！白钭屓丝扌Σ坏玫氖�，很多在業(yè)內(nèi)看來是犯忌的事，像對產(chǎn)業(yè)的財政扶持，對市場的共同聯(lián)合舉動，對出口的統(tǒng)一控制與干預(yù)等，地方部門卻作為業(yè)績來正式宣講。”
